Geef de politiek de ruimte in het stikstofdossier

De recente uitspraak van de rechtbank (22 januari jl.) in de zaak tussen Greenpeace en de Nederlandse Staat doet veel stof opwaaien. De rechter bepaalde dat de Staat meer moet doen om de stikstofuitstoot te verminderen. In dit artikel een reactie op deze zaak. Hoe wenselijk is het dat de rechter zulke vergaande uitspraken doet? En wat kan de politiek zelf doen?  

De rechter op de stoel van de politiek?  

Bij dit soort zaken rijst de vraag of de rechter niet te veel op de stoel van de politiek gaat zitten. Het is toch immers de wetgever die, op basis van steun uit de volksvertegenwoordiging, de wetten maakt? Waarom dan zo’n grote en directe invloed van de rechter?  

Nederland is een democratische rechtsstaat. Het element ‘democratie’ wil zeggen: het volk regeert – in Nederland vooral door het kiezen van de Tweede Kamer. Maar Nederland is ook een rechtsstaat: het recht regeert (ook). Dat kan betekenen dat de wens van een democratische meerderheid weleens gecorrigeerd moet worden door het recht. Namelijk, als de regering iets wil wat duidelijk onrechtvaardig is. Het is daarom onder andere de taak van de rechter om te controleren of de regering zich wel aan de wetten houdt.  

De Greenpeace-uitspraak is een duidelijk voorbeeld van een rechter die het overheidsbeleid afkeurt. Het vonnis bevat scherpe kritiek op het (gebrek aan effectief) beleid van het huidige kabinet. De rechter geeft met zijn uitspraak een lastige opdracht aan de overheid, die de speelruimte van de democratisch gekozen volksvertegenwoordiging beperkt. Hierdoor zwelt ook de kritiek op de rechter weer aan. Vanuit staatsrechtelijk oogpunt bezien, bekleedt hij echter een belangrijke functie. Het onwenselijk om als reactie het kind met het badwater kind weg te gooien en een einde te maken aan rechterlijke toetsing van overheidsbeleid.   

Het primaat terug bij de politiek  

Om de taakverdeling tussen rechter en wetgever zuiver te houden, is het daarom belangrijk dat het zwaartepunt in de beleidsvorming op het stikstofdossier (weer) bij de democratisch gelegitimeerde wetgever - bij de politiek dus – komt te liggen. De rechter toetst ‘slechts’ of de wetgever zich aan de vastgestelde wetten houdt. Als de uitkomst van deze toetsing politiek onwenselijk is – bijvoorbeeld omdat er in de wet onrealistische doelstellingen vastgelegd zijn - ligt het voor de hand om volgens de spelregels van de democratische rechtsstaat deze wet aan te passen. De situatie komt er nu op neer dat vergunningverlening onmogelijk is gemaakt, terwijl die vergunningen nodig zijn om innovaties voor uitstootvermindering in de praktijk te realiseren. 

De stikstofregels in de wet vloeien voort uit Europese richtlijnen, die niet zomaar te veranderen zijn. Voor dit moment kan de Nederlandse politiek zich echter wel erop richten om de nationale regels die aan deze richtlijnen uitwerking geven beter toe te snijden op de huidige staat van de natuur, op de capaciteiten van diverse sectoren om uitstoot te verminderen en het tempo waarin dat kan. Momenteel zijn in de Nederlandse wet dwingende resultaatsverplichtingen voor 2030 vastgelegd. Die houden in dat de overheid maatregelen moet nemen die een verslechtering van de natuur voorkomen, en soms zelfs terugbrengen in een eerdere en betere conditie. Maar ook dan worden de gestelde doelen in 2030 niet bereikt. 

Wereldbeeld   

Het is maar de vraag of natuurbeleid zich ervoor leent om op zo’n manier in de wet vastgelegd te worden. Aan de huidige wetgeving lijkt een wereldbeeld ten grondslag te liggen dat uitgaat van de maakbaarheid van de natuur door middel van beleidsmaatregelen. Dit maakt de taak van de overheid wel erg groot: zij wordt verantwoordelijk gehouden voor de staat van de natuur, terwijl het lang niet zeker is dat de regering via wetgeving en beleid een bepaald resultaat kan garanderen. Is de staat van de natuur wel volledig te vatten in wetten en regels?  

Hebben kiezers nog iets te kiezen? 

Voorgaande overweging neemt niet weg dat het probleem van de hoge stikstofuitstoot serieus genomen moet worden. Dat geldt ook voor de staat van de natuur. Vanuit het principe van rentmeesterschap hebben alle mensen de verantwoordelijkheid om milieubelastende activiteiten te vermijden of op zijn minst te beperken.  

Enerzijds is het daarom goed dat er in wetten doelstellingen voor bijvoorbeeld de vermindering van stikstofuitstoot worden opgenomen. Amerikaanse toestanden, waarbij het beleid om de vier jaar een volledig tegengestelde richting krijgt, zijn niet wenselijk voor de continuïteit en stabiliteit van de maatschappij. Het recht mag niet volledig afhangen van de soms grillige wensen van de kiezers. In Nederland is de ruimte van de volksvertegenwoordigers nu echter wel zeer beperkt. Het feit dat er minder stikstof uitgestoten moet worden - en hoeveel minder, op welke plaats en per wanneer – lijkt als in beton gegoten. Dat leidt tot de vraag of er voor de kiezers nog werkelijk iets te kiezen valt. Of zit Nederland volledig klem in het korset van Europese en nationale regels en rechterlijke uitspraken?  

Ongefundeerde verdachtmakingen richting de rechterlijke macht ondermijnen de democratische rechtsstaat. Dat geldt echter net zo goed voor een situatie waarin de wetgevende macht aan handen en voeten gebonden is en geen substantiële wijziging van het beleid mogelijk blijkt. Dat wekt bij kiezers de suggestie dat het geen zin heeft om te gaan stemmen: op bepaalde gevoelige thema’s valt toch geen verandering te verwachten. In zo’n geval wordt ook de verleiding groter om te zwichten voor autoritaire leiders, die het met de instituties van de democratische rechtsstaat niet zo serieus nemen en desnoods brutaalweg de rechter negeren.    

Conclusie: doormodderen hoort bij de polder 

Nederland heeft met haar poldermodel een bestuursvorm die zich moeilijk leent voor snelle en ingrijpende besluiten. Een efficiëntere regeringsvorm is ongetwijfeld die waarin één dictator zonder tegenspraak alles bepaalt. In een democratie met veel partijen en uiteenlopende visies is het sluiten van compromissen en ‘doormodderen’ echter onontkoombaar. Het is dan ook onvermijdelijk dat het klimaat- en stikstofbeleid voor de een niet snel genoeg gaat, terwijl de ander het liefst morgen alles terug zou draaien. In een democratische rechtsstaat is het parlement bij uitstek de plaats waar deze debatten gevoerd zouden moeten worden, en niet de rechtszaal. Daarom is het wenselijk dat de politiek in het stikstofdossier meer beleidsruimte krijgt en niet volledig ingesnoerd wordt door onrealistische wettelijke doelstellingen.  

Meer lezen? Het eerstvolgende nummer van Zicht gaat over de verhouding tussen de rechter en de politiek, en verschijnt begin april. Houd onze website in de gaten!